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그린벨트 존치와 허용, 올바른 우선순위는?
  • 박희정 기자
  • 승인 2019.07.10 09:15
  • 호수 118
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국토교통부의 3기 신도시 계획 발표로 그린벨트의 존치와 허용이라는 해묵은 논쟁이 다시 부상했다. 도시의 확산을 방지하고 주변 자연환경의 보존을 위해 설정해놓은 국민들의 환경안전지대라 할 수 있는 그린벨트가 그 대상이기 때문이다. 주택난 해소를 위해 그린벨트 중 보존가치가 낮은 지역에 대해서는 개발이 허용돼왔지만, 이번 계획에는 1·2등급으로 생태가치가 높은 곳도 포함돼 있어 논란이 되고 있다. 그린벨트의 존치와 허용, 이 고전적인 환경이슈의 해법은 어디에 있을까?

 

그린벨트의 지정과 단계적 해제

그린벨트로 불리는 개발제한구역은 1960년대 급속한 공업화와 거대 도시화에 따라 1971년 서울을 시작으로 1977년 여천지역에 이르기까지 8차례에 걸쳐 자연환경 보전이 필요한 도시 등 14개 도시권역에 설정됐다. 총 면적 5397.1㎢로서 전 국토의 5.4%에 해당된다. 개발제한구역으로 지정된 토지는 특별한 경우를 충족하면, 구역의 지정취지를 벗어나지 않는 선에서 개발은 가능하지만, 그 외 건축물의 신·증축, 용도변경, 토지의 형질변경 및 토지분할 등의 행위가 제한된다.

이후 늘어나는 주택수요와 주민생활 편익을 이유로 단계적으로 일부지역을 해제해왔다. 주택과 공공여가시설 등 그린벨트 내 개발 허용범위를 확대해온 것이다. 1980년대 후반부터 1998년 5월에 이르기까지 총 46차례에 걸쳐 규제가 완화됐다. 이 과정에서 그린벨트를 대규모로 해제한 지역은 인접 도시와 연결되도록 해 개발제한구역 제도의 취지를 크게 훼손하기도 했다. 또한 주택 보급이라는 취지는 없어지고 부동산 투기를 되레 조장했다는 비판도 받는다. 서민을 위한 임대주택단지가 사업성을 이유로 보금자리주택으로 변경되며 고가의 아파트 건설로 바뀐 경우가 그러한 예다.

대체로 우리 국토는 아직까지 도시화가 진행 중이며 대도시 집중이 계속되고 있어서 그린벨트의 완전해제나 전격적인 개벌허용은 바람직하지 못하다는 것이 중론이다.

 

3기 신도시 계획, 쟁점은?

이번 국토부가 밝힌 3기 신도시 계획은 지난해 12월 남양주시 왕숙, 하남시 교산동, 인천시 계양구 신도시 계획에 이어, 지난 5월 경기 고양시 창릉동과 부천시 대장동에 제3기 신도시를 건설하고, 다가오는 2026년까지 수도권에 모두 30만 가구의 신규주택을 공급한다는 계획이다.

문제가 되는 것은 보존의 가치가 높은 개발제한구역이 개발계획에 대거 포함됐다는 것이다. 환경단체 측은 2009년부터 2020년 수도권광역도시계획 변경에 따른 것으로 보이는 이번 3기 신도시계획은 현재의 주택수요를 전혀 반영하지 못한 것으로 판단된다며, 수도권에 넘쳐 나는 미분양 단지들을 제치고 주택 30만호가 추가로 필요한 합당한 근거가 명시돼 있지 않다고 비판했다.

서울환경연합에 따르면, 이번 정부의 제3기 신도시개발 계획부지는 서울경계선 2km 이내로 연접한 지역이다. 개발면적은 3274만m2로, 인근 과천 대규모 부지를 합하면 총 면적 3429m2이며 여의도 면적(290만m2)의 11.8배나 된다. 더욱이 고양시 창릉동은 97.7%가, 부천시 대장동은 99.9%가 개발제한구역이며 절대 개발이 불가능한 환경성평가 1등급 지역도 다수 포함하고 있다. 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전해 도시민의 건강한 생활환경을 보호하기 위한 제도인 만큼 정부의 본 계획을 철회해야 한다고 촉구하고 있는 것이다.

이에 국토교통부는 개발지구 내 농지를 제외한 환경적 보전가치가 높은 그린벨트 1·2등급지는 전체 면적 대비 평균 10% 이하로 포함돼 있다며, 이들 지역에 대해서는 향후 전략환경영향평가, 중앙도시계획위원회 심의 등 지구지정 과정에서 환경부와 협의를 거쳐 원형보존 또는 공원으로 조성하기도 했다. 또한 그린벨트 면적의 10~20%에 해당하는 면적을 훼손지 복구사업으로 시행하는 등 환경과 조화로운 개발을 추진해나갈 것이라고 설명했다.

 

해법은 어디에?

정부는 지난 1,2기 신도시 개발부터 개발제한구역을 해제하고 이곳에 임대주택 등 대규모 택지개발사업을 추진하고 있어 개발과 환경보전 사이의 우선순위를 놓고 많은 논란이 되고 있다. 당시 공약인 광역교통망 선진화와 자족도시는 현재도 지켜지지 않고 있다. 이번 그린벨트의 부분해제가 그러한 목적 달성에 부합하느냐하는 것이 일차적인 논점이고, 더불어 제3기 신도시로 훼손될 그린벨트의 가치에 대한 사회적 수용과 함께 미래 세대들에 대한 기회비용 또한 생각해봐야 할 부분이다. 3기 신도시 건설로 인해 훼손될 그린벨트는 327km2이며, 도심을 에워싸는 그린벨트는 단순히 개발하지 않음으로 인한 긍정적인 효과는 대도시가 갖는 부정적인 영향들, 이를 테면 열섬현상이나 홍수, 미세먼지에 대한 취약성을 더 유발하지 않는 것에만 그치지 않는다. 생태축을 이루는 그린벨트는 그 자체로 도시가 갖는 취약함을 보완하며 도시의 완충녹지로서 시민들에게 산소와 휴식공간을 제공하고 도시의 생명력을 지키는 도시의 허파구실을 한다.

다수의 국민들은 최근 진행되는 개발제한구역 조정이 자칫 생태환경의 훼손으로 까지 발전할 수 있다는 우려를 갖고 있다. 이런 관점에서 차제에 개발제한구역을 ‘개발을 제한하는 구역’이라는 소극적 방어적 패러다임을 지양하고 ‘환경을 지키고 보전하는 생태환경벨트’라는 적극적 옹호적 패러다임으로 전환하자는 의견이 있다.

개발제한구역에 관해 어느 입장을 택한다 하더라도 개발제한구역이 국민의 삶의 질을 담보해 줄 수 있는 생태공간의 특성을 유지하면서 지역경제의 활성화를 도모해야 한다. 녹지축의 핵심보전지역은 적절한 보전대책을 마련하고 단절된 녹지축은 복원방안을 마련해야 한다.

특히 개발제한구역에 임대주택 등 대단위 아파트 단지 건설을 추진하는 정책에는 신중할 필요가 있다. 지가상승과 부동산 투기를 부채질할 수 있기 때문이다. 개발제한구역 제도의 취지가 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하기 위한 것임을 감안할 때 이번 신도시 계획이 개발제한구역 본래의 취지와 주민의 실생활 불편 해소라는 목적에 부합하는 선에서 조치와 대책이 함께 이뤄져야 할 것이다.

박희정 기자  doban03@hanmail.net

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