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복잡다양해져가는 세계환경분쟁, 각국마다 다양한 제도로 해결한다
  • 조중혁 기자
  • 승인 2019.07.10 09:26
  • 호수 118
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현재 세계의 선진국들은 늘어가는 환경분쟁조정제도를 발전시키기 위해 환경분쟁조정의 전문성, 독립성, 중립성, 효율성 등을 강화하고 있다. 제도는 저마다 차이점이 있지만, 폭발적으로 늘어나는 환경분쟁에 대비해 포괄성을 지녀야 한다는 것은 모든 정부가 인식하고 있다. 

 

개인 간 갈등에 이르는 복잡한 환경분쟁

해외의 선진국 정부들이 중요하게 생각하는 것은 우선 환경분쟁 조정의 대상범위가 포괄성을 지녀야 한다는 것이다. 환경분쟁 조정의 대상이 사후적인 분쟁조정뿐 아니라 사전적인 분쟁조정, 국책사업이나 대규모 사업과 관련해 발생하는 대규모 환경갈등, 생태계와 관련된 환경갈등 등도 모두 분쟁조정의 대상이 돼야 한다고 보고 있다. 자연자원의 관리, 공공토지 이용, 시설입지, 보호지역의 이용, 멸종위기의 동식물, 환경오염을 둘러싼 갈등 등 광범위한 환경갈등이 존재하고 있으며, 이 환경분쟁조정제도의 발전방향으로 제시되는 전문성, 독립성, 효율성, 포괄성 등은 결국 전문성과 포괄성의 발전이라는 두 방향으로 압축될 수 있다는 것이다. 환경분쟁조정제도를 다루는 조정국에서 전문성은 독립성과 효율성을 강화시키고 포괄성의 경우 환경분쟁조정의 업무대상을 늘리는 외부적인 문제라고 할 수 있다.

 

분쟁해결법을 통한 다양한 조직 통해 서비스를 제공하는 미국 환경분쟁조정제도

미국의 환경 관련 분쟁조정기구는 연방정부 차원의 환경갈등조정기구인 미국환경갈등해결원(USIECR)과 환경청(EPA)의 분쟁조정지원기구인 갈등예방·해결센터(CPRC)가 있다. 그리고 행정절차법에 따라 환경청의 행정 절차를 주관하는 행정법판사실(OALJ), 그 결정에 대한 불복을 다루는 환경행정심판위원회(EAB), 지방환경청(10개 청)이 있다. 미국의 환경분쟁조정에 관한 법은 1996년「행정분쟁해결법」제정을 계기로 발전했다.

미국의 환경분쟁조정제도는 여러 측면에서 우리와 다르다. 미국의 환경분쟁조정은 환경청을 중심으로 일원화돼 있고 거의 모든 절차에 대체적 분쟁해결법을 통해 문제가 해결되지만, 우리는 환경 관련 행정처분에 대한 청문 절차, 행정심판 절차가 환경분쟁조정 절차와 연결되지 않고 비교적 분명히 구분된다. 특히 환경문제 해결을 위해 지원기능과 협동작업, 갈등관리, 환경분쟁의 예방 및 해결에 300명 이상의 전문가를 등록해 관리하고 있다.

우선 대표적인 환경분쟁조절기관으로 갈등·예방해결센터를 들 수 있다. 1999년 ‘대체적 분쟁해결방법’을 통한 환경분쟁해결 촉진을 위해 환경청에 설치된 기관인데, 합의형성, 갈등예방, 대체적 분쟁해결을 임무로 삼아 분쟁해결 법무담당관실과 함께 환경청 본부의 각 부서, 지방청, 외부 이해관계인에게 갈등예방, 분쟁해결방법서비스를 제공한다.

축적된 경험에서 얻는 비용 절감과 업무환경 개선, 분쟁해결제도에 대한 이해당사자의 신뢰 등 많은 이점으로 협동적 문제 해결과 분쟁해결방법 서비스의 이용률이 계속 증가하고 있다고 한다. 신청인은 대행계약 업체 중 자신의 사건의 환경피해를 조사하고 보상신청을 해줄 업체를 선택할 수 있고 만족을 못할 때는 언제든 변경할 수 있다.

그렇다면 분쟁 조절이 실패하고 법적인 절차로 진행되면 어떻게 될까? 미국의 행정법판사실은 미국 환경청장실 소속으로 설치된 독립 부서이다. 행정법판사실은 환경사건이 제기되면 거의 모든 당사자에게 조정의 형태로 분쟁해결의 기회를 제공한다.

조정 절차는 당사자들이 수락할 때만 개시되며 조정에 관한 교육훈련을 거친 행정법 판사가 중립적인 조정인의 역할을 맡는다. 조정과 관련해 당사자 어느 쪽도 추가 부담은 없다. 사건이 중립적인 법관에 의해 타결되지 못하면 행정법판사실의 다른 법관이 주재하는 쟁송을 통해 처리한다. 조정과정 중이나 종료 후의 모든 절차는 비공개로 유지된다.

 

뿌리 깊은 환경분쟁조정 제도 확립한 일본, 범위는 다소 협소

일본도 환경분쟁의 관리기제로서 환경분쟁조정을 사회 전반에 확산시키기 위한 노력들이 가속화되고 있다.

일본 정부는 1968년 ‘공해대책기본법’을 제정하고, ‘정부는 공해에 관한 분쟁이 생긴 경우에는 알선, 조정 등의 분쟁 처리제도를 확립하기 위하여 필요한 조치를 취하여야 한다’고 규정했다. 이 규정에 의해 1970년에는 ‘공해분쟁처리법’이 제정됐고, 이 법에서 조정 제도로서 알선, 조정, 중재, 재정 등을 규정했다. 1972년 ‘공해등 조정위원회설치법’에 의해 공해등조정위원회가 설치됐다. 2004년 12월에는 ‘대안적 분쟁해결절차의 이용 촉진에 관한 법률’이 제정됐다. 이 법에 의해 민간형 조정기관에 대한 인증 제도를 실시하고 있다. 일본은 공해분쟁제도의 대상을 ‘공해분쟁처리법’에 적힌 7가지 공해로서 인위적 원인에 의한 사건으로 한정하고 있다. 특히 일본은 우리나라의 환경분쟁 조정 대상인 일조, 통풍, 조망, 인공조명 등에 의한 피해는 포함하지 않음으로써, 상대적으로 공해분쟁의 범위를 협소히 규정하고 있다. 또한 우리나라와는 달리 환경분쟁 해결을 위한 1차적 분쟁해결 제도로서 공해고충상담제도가 분쟁조정제도보다 더 많이 이용되고 있는 점이 큰 특징이다. 공해고충상담제도는 공해에 대한 민원형식의 해결방안으로서 매년 일본 전역에서 8만 건이상을 처리하고 있다. 일본 전역의 지자체 불평 상담 창구에 불평이 접수되면 공해 불평 상담원 등의 직원이 주민의 불평을 듣고 처리에 필요한 조사를 실시하는 것과 동시에 관계 기관과 연락하고 당사자에게 개선 조치의 지도나 조언을 실시하는 등 불평 접수로부터 해결에 이르기까지 일관된 처리를 하는 것이 특징이다. 또한 일본은 공해분쟁 처리제도의 실효성을 높이기 위한 수단으로서 의무이행권고제도를 시행하고 있다. 또한 공해조정위원회는 공해에 대한 분쟁과 함께 토지이용의 조정이나 토지수용과 관련된 갈등해결의 기능 역시 수행하고 있다.

 

해외의 사례를 본 받아 유기적인 분쟁조정 제도 개선에 앞장서야 

현재 우리나라는 이 같은 해외의 환경분쟁제도를 참조하고 독자적으로 개발하며 현재 환경분쟁조정위원회의 임무와 기능을 통해 환경갈등의 해결을 이뤄나가고 있다. 그리고 앞으로 확대, 개편될 환경갈등해결제도를 보다 발전시키기 위해서는 현재의 환경분쟁조정위원회의 조직과 권한, 인사 및 예산의 독립성은 지속해서 강화시킬 필요가 있다. 참여적 의사 결정기법을 활용하기 위한 전문 인력 양성과 네트워킹 전략도 연구해야 한다.

우리나라의 환경분쟁조정제도는 정부가 환경과 관련된 분쟁에 대해 직접 분쟁해결서비스를 제공한다는 점에서 일본과 대만 등을 제외하고는 세계적으로 그 유례를 찾기 힘든 독특한 제도이다. 우리 제도를 발전시키기 위해, 선진국의 제도를 참고해 반영하는 진취적인 정책적 관심과 의지가 필요하다.

미국 환경분쟁제도에서 부여주듯이 환경분쟁을 대체적 분쟁해결방법, 참여적 의사결정방법을 통해 해결하는 것은 소송 등 전통적 분쟁해결보다 합리적이고 효율적이라는 점이다. 미국은 이것을 잘 활용하지만, 우리는 적용 대상이 소음, 진동, 일조권, 조망권 침해 등에 국한되고 조정보다는 준사법적 심판방식인 재정이 큰 비중을 차지하는 등 제한된 분쟁해결기능을 수행하고 있어 공공갈등해결, 참여적 의사결정방법 활용은 엄두를 내지 못하고 있다.

그리고 환경갈등 해결을 위한 법 제도 개선방안은 결국 새롭게 법제화될 갈등관리체계와 유기적으로 연계되도록 발전시켜야 한다. 때에 따라서 환경갈등해결기구를 통해서도 해결되지 못한 갈등은 새로운 갈등관리기구를 만들어 이를 해결하도록 하는 방안도 적극 검토할 필요가 있다.

 

조중혁 기자  megnumfire@gmail.com

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